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当前地质地勘行业改革发展问题分析与对策研究(上)
作者:任 辉 发布时间:2018-07-03 09:34 来源:


  地质地勘行业是国民经济与社会发展战略性、先行性、基础性行业,又是一个极具探索性、开拓性的行业。在构建国家现代化经济发展体系,服务于生态型地质、资源型地质,保证国家能源资源安全、粮食安全、生态安全,强化地球系统科学研究与运动规律把握,保障和促进经济与社会安全、高质量发展等许多方面都具有重要作用。本文根据当前国企改革、事业单位改革、地质地勘行业改革的“三改革”要求,结合当前地质地勘行业改革发展的实际状况,以及本人在地矿地质地勘行业20多年“运动员、教练员、裁判员”的工作经验与教训,对当前地质地勘行业改革发展中的一些主要问题与对策进行分析研究,供相关同行同仁参考借鉴。

  

  一、地质地勘行业现状


  伴随着国家改革开放40年的巨大变化,地质地勘行业改革发展、转型升级的方向和模式,也一直在不断探索和创新。相比通信、交通、建筑、电力、金融等行业,其改革的步伐与力度明显滞后;小改小革、局部探索的措施和办法居多,体制与经营机制创新严重不足;一些改革举措牵一发而动全身,推进艰难、实施困难,在改革创新方面处于一种“醒得早、起得晚、走得慢、跑不动”的状况。上世纪90年代中后期以来,随着经济和社会大环境变化,地质地勘行业的管理体制,在国企改革、事业单位改革、地质地勘行业改革的“三改革”背景下,几乎处于被动式的改革状况,经历了“下放整合、事企并行、分类改革”三个历史性阶段。
  1999年4月国务院办公厅下发《地质勘查队伍管理体制改革方案》(国办发〔1999〕37号),确定了中央和地方政府两级管理,加快企业化经营的改革发展方向,明确地质地勘单位逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体。但是,由于体制机制等多方面原因影响,20多年来,地质地勘行业改革严重滞后,基本处于以不变应万变的状态,全国“百局千队”的格局基本没有大的变化。据不完全统计,2017年年底,全国具有独立法人的地质地勘企事业单位2640家,其中属于专业化队院1170余家,绝大部分隶属约110家局级国有地质地勘单位。
  目前,地质地勘单位基本上可以划分为三大类,中央管理的地质地勘单位、属地化管理的地质地勘单位和其他地质地勘单位(各类获得地质勘查资质的矿业公司、科研院所、勘查公司和勘查技术服务公司等)。
  中央管理的地质地勘单位主要包括中国地质调查局、中国煤炭地质总局、中国冶金地质总局、有色金属矿产地质调查中心、核工业地质局、中国建材工业地勘中心、武警黄金指挥部等。中国地质调查局由自然资源部管理,中国煤炭地质总局和中国冶金地质总局由国务院国资委直接管理,有色金属矿山地质调查中心由中国有色金属工业协会管理,核工业地质局由中国核工业集团公司管理,中国建材工业地勘中心由中国中材集团有限公司管理。除此之外,三大石油公司、延长石油公司均有大量地质地勘单位,外资和民营的地质地勘单位亦在不断增加。
  属地化管理的地质地勘单位管理方式多样,目前“一省数局”“一城多队”情况普遍存在。部分省区对本省地质地勘队伍进行了整合优化,如广东省地质局在全省地级市进行了重新布局,在韶关、惠州、湛江等地市将原有的多个地质队整合为1个综合地质队,并在东莞、中山两市各新设1个综合地质队;山西省地勘局按照地域相近、优势互补原则,对地处晋中、太原、运城、忻州、大同的13个地质队进行了内部合并重组。
  中华人民共和国成立以来,经过60多年的地质勘查,已发现矿产173种,石油、天然气、煤、铀、铁、铜、铝、铅、钾盐、硫、磷等45种主要矿产在国民经济发展中发挥了不可替代的作用。2006年,国务院印发了《关于加强地质工作的决定》,对全面增强地质勘查的资源保障能力、促进地质工作更好地满足经济社会发展需要提出了新要求。同时,伴随着我国经济的高速发展和对资源依赖程度逐步提高,从2002年开始我国地质矿业经历了“黄金十年”的快速发展期。2006年7月,原国土资源部、财政部联合建立中央地质勘查基金,之后省、区、市也先后建立了地质勘查基金。2004—2010年,全国组织实施了危机矿山勘查专项。2007年原国土资源部部署三项矿产资源国情调查。
  2011年国务院发布《找矿突破战略行动纲要(2011—2020年)》。2012年全国地质勘查投入1220亿元,全国非油气地质勘查投入达到顶峰,总投入510亿元,其中财政资金投入约217亿元,社会资金投入约293亿元。
  2013年以来,受全球经济下行和我国战略性结构调整双重影响,矿业经济陷入持续低迷状态,地质矿业市场不断出现萎缩状况。新时期对地质地勘工作提出了新的要求,地质地勘工作围绕国家战略布局、生态文明建设、社会与经济发展需要不断进行结构性调整。

  

  二、地质地勘与地矿开发相辅相成


  综合分析几十年的地矿地质地勘行业发展历史,不难发现地质地勘是随着地矿开发的发展而逐渐成熟起来的,地质地勘与地矿开发是同一个问题的两个方面,是一条产业链的上下游环节。随着社会进步和经济发展,地质地勘已形成一门独立学科,成为地球系统科学体系的一个重要组成部分。
  (一)计划经济时期地质地勘与地矿开发
  中华人民共和国成立以后,随着国民经济和地质队伍的大发展,地质工作体制模仿原苏联的模式,把本来相互联系的地质勘查同矿山地质工作分开运行,隶属关系、资金来源和任务分工都发生了很大变化。地质勘查隶属国家事业单位,由国家统一计划、拨款和分工领导,主要从事地质找矿勘查任务。而矿山地质从属国有矿山企业,工作矿山自主,资金企业自筹,主要限于矿区生产过程中的地质工作,从而形成了二者工作的分割状态。有的矿山把矿山地质局限于窄小的采矿区内,做些地质编录、采样、储量升级计算等与采矿直接相关的生产地质工作。后来有些矿山企业认识到自我找矿勘查和增加矿石储量的重要性,加强了矿山地质工作,充实矿山地质机构,扩大地质勘查范围,增强矿床和矿体的研究,从而发现了一批新的富大矿体。随之在实践中积累了经验,加大了矿山地质勘查的资金投入和工作力度,大幅度增加了矿山保有储量和新矿源,但仍未冲出矿区外围找矿勘查的界地。显然这是一种狭隘矿山地质的概念,是由于地质勘查与矿山地质分离体制构成所致。
  而与矿山地质分开工作后的地质勘查队伍,根据矿产找矿勘查形势发展的需要,经历了从老区扩展到新区,从矿区扩大到区域。实行矿山是基础、地质要先行和保生产、促建设的方针,在区域找矿上坚持浅、近、易、富的原则,表现出工业部门地质找矿的勘查特点。基本上在一些重点矿山都有一支较强的地质队与矿山并肩战斗几十年,提供了大量的矿石储量,保证了矿山正常生产和持续发展。如云南个旧锡矿与西南有色地质勘查局308地质队、辽宁青城子铅矿与辽宁有色地质勘查局215地质队等。这说明在计划经济体制下地质勘查与矿山地质工作虽分开运行,但在实际工作中,两者体现出相互联系、协调发展、密不可分的关系。总之,这是在特定的历史条件下形成的地质工作体制,对矿业企业的高速发展发挥了重要作用,达到了保生产、促建设的目的。
  (二)市场经济条件下地质地勘与地矿开发
  在市场经济条件下新旧体制转轨过程中,更加密切和谐的地质勘查与矿山企业之间的关系,为地质勘查与地矿开发一体化创造了有利条件。扩大矿山地质工作范围,加强矿山自主资源勘查,建立和完善矿山企业地质勘查队伍是形势所迫,也是必然发展趋势。矿山地质勘查工作,应该是从发现矿床获得探矿权后的矿床评价与勘查,直到取得采矿权的矿山建设与生产到终结,各个不同阶段地质勘查工作的全过程。有时在成矿有利的条件下,还做些自主找矿和地质评价工作,以至发展到国外进行矿产勘查与开发,变被动找矿为主动找矿,密切为矿山生产服务。如中国的五矿勘查公司、中铝资源勘查公司、神华地勘公司等,这种从属矿山企业体制的地质勘查工作比较灵活机动,队伍比较短小精干,服务目的明确,结合密切有益生产。这样就会改变在计划经济体制下形成的矿山无偿开发国家矿产资源,矿山对补给资源来源的依靠性等弊病。从而加强了矿山自己投资和勘查矿产资源的积极性与自我发展的责任感,有利于矿山地质勘查工作的接续和发展,并为矿山进一步转向企业集团化和股份制经营的深层次改革创造有利条件。
  境外地质地勘与地矿开发市场主体主要有找矿人、初级矿业公司、高级矿业公司、矿产勘查技术承包工程公司、矿产勘查技术咨询服务公司等。初级矿业公司实质上就是初级勘查公司,找到矿后选择筹资开发的发展战略,就由初级矿业公司成长为高级矿业公司。这样的划分,体现了矿业产业链的分工。矿产勘查、矿产开发与生产,有一个适当的分工,是当前矿业的一个总的发展趋势。
  (三)绿色发展理念下地质地勘与地矿开发
  在党的十八届五中全会上,习近平总书记提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念。树立和践行绿色勘查理念,是关系地质勘查行业的一场深刻变革。绿色勘查是绿色发展理念在地质勘查领域的实践,以绿色发展为目的,通过科学理念、技术手段创新,以地质勘查全过程的“绿色化”“生态化”为主要内容和途径,最大限度地减少勘查工作对生态环境的扰动和影响,实现保护生态环境和保障资源供给双赢。一是加强低碳、环境友好型、战略新兴矿种矿产资源调查,推进地热、“三稀”等资源调查评价;二是研发、引进和推广地质勘查新技术新方法,进一步降低地质勘查活动对环境的负面影响和扰动;三是加强和拓展水工环地质调查工作,提升地质勘查工作对生态文明建设的服务和支撑水平;四是探索国家重点生态功能区、自然保护区矿产勘查与储备衔接工作机制,推进国家矿产资源储备制度的实施。
  绿色矿山建设就是要落实生态文明重大决策,坚持生态保护优先原则,把生态文明建设摆在矿业开发工作的突出地位,要自觉践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,坚持生态保护优先的原则大力开展绿色勘查开采,积极推进绿色矿山建设。

  

  三、当前地质地勘行业面临的主要问题


  (一)产业化、市场化程度低,科技含量不高,同质化、低质化、劳务型“打工经济”状态下形不成行业的盈利模式
  改革开放40年来,相对于通信、交通等改革创新快速发展壮大的行业,地质地勘行业的改革发展严重滞后,处于一种“做不大、做不强”的散、小、弱状态,产业化、市场化程度低,没有形成一个科技不断提高、产业现代化程度逐步增强、市场盈利模式逐步成熟的行业;“百局千队”状态下,同质化、低质化、劳务型的“打工经济”局面没有改变,没有形成行业的核心竞争力和相对优势与比较优势。地质地勘行业属于国民经济行业分类中的专业技术服务业,划归于第三产业,是一个高投入、高风险、长周期、收益不确定性行业,单靠自身难以维系一个项目、一个市场的再生产过程,主要依赖和服务于第二产业中的能源和资源产业的发展,是一种典型的“乙方经济”。
  (二)体制不顺,机制不活,难以激发行业的创新活力
  传统地质地勘单位“戴事业的帽子,走企业的路子”的思维方式和运行模式,是这个行业的特色,形成了一种企业化管理的事业单位的固化、惯性意识;事业单位只有事业法人登记,没有工商企业登记,“两块牌子、一套人马”的方式普遍;“没有事业费活不了,单靠事业费活不好”,拿一部分财政补贴,身份、社保在事业体制内,工作在企业和事业两个牌子下,形成一种“市场做不好、事业费吃不饱”的局面;处于一种“事业单位不像事业单位,企业不像企业,行政机关不像行政机关”的状况,无法适应现代市场经济条件下“物竞天择、适者生存”和资产资本经营、科技创新创造等方式的竞争环境及产业发展要求。同时,从近几年审计、巡视中发现,事企混合运行的地质地勘单位,面临不少法律风险和政策风险,只是权宜之计,不可能长久下去。
  (三)新老问题交织,造血功能差,实力不强,严重制约行业的改革发展
  地质地勘行业的特点是点多线长面广、流动分散、条件艰苦,行业内一些单位多年转战南北,长期处于流动状态,导致“经营性资产积累不足,基础设施建设与技术装备落后”。许多地质地勘院队干部职工住宅还是上世纪五六十年代建造的,条件简陋、年久失修,有的已成为危房;因资金缺乏、生产经营投入严重不足,自有土地开发困难,干部职工住房福利补贴无法落实,离退休人员的一些同城待遇亦无法到位,家属区“三供一业”移交难度大,“五险一金”及企业年金交纳对于自身效益低下亦无造血功能的地质地勘单位更是很大压力;矿业权配置不能到位,勘查成果收益分配不合理等问题,严重制约地质地勘行业的改革发展。
  (四)行业改革与发展步履艰难,缺乏科学设计和规律性、规范性支撑环境
  在市场经济环境中,一个行业、一个产业须遵循自身发展的规律性、规范性,才可能得到科学的快速发展。从已改革或正在改革的一些地质地勘单位分析,“力争公益一类,确保公益二类”,争取整体回到财政经费保障体制内,不愿转企走向市场的人员占绝大多数。事实上,只有按地质地勘行业发展规律和市场经济规律进行改革,才会有行业发展的生机与活力。同时,地质地勘行业面临的问题和困难,不是这个行业自身能完全消化解决得了的,需要有中央和地方政府主导性的科学设计和强有力的政策支持。没有一定的改革成本和良好的改革环境保证,这个行业的改革发展必将步履艰难。
  (五)职工收入低,技术队伍老龄化,专业人才流失严重
  地质地勘行业“黄金十年”过后,国家和地方公益性地勘项目费用越来越少,商业性地勘市场没有发育,导致全行业资金投入不断萎缩,僧多粥少;几十万地质地勘大军纷纷“突围”,业务量减少,收入水平下降或增长缓慢,职工收入低于社会平均水平,许多地质地勘单位都存在离退休职工退休金大幅度高于在职职工收入的状况,技术队伍老龄化越来越严重,许多职工都千方百计争取提前退休机会。受此影响,行业的专业人才特别是高层次人才流失严重,高校相关专业的优秀毕业生根本就招不进来,一些科研课题和研究项目找不到牵头人才,一些勘查项目找不到合格的项目经理,一些测绘、特种工程等专业注册师奇缺,无法达到资质申报和维护条件,难以维系正常的生产经营。

  

  四、地质地勘行业新形势与新机遇


  (一)国内外经济形势对地质地勘行业的新需求
  2016年下半年以来,受全球宏观经济向好及中国“去产能”政策带来的供需基本面改善的支撑,全球矿业出现复苏迹象。然而,国内矿业和地质地勘行业受国家政策、财政资金投入等因素影响,对市场反应的灵敏度较弱,与国际相比,存在着2—3年的时间差。因此,当国际矿业走出低谷的时候,我国地矿地质地勘行业仍旧处于下行通道,但降幅已明显收窄。
  从长远来看,矿业行业的前景取决于印度、印度尼西亚等其他新兴经济体的发展速度,取决于其能否接续中国需求。在这种大形势、大背景下,地质地勘工作面临着怎样的需求,应该怎样去做,是这个行业面临的严峻考验。当前,随着我国步入工业化中后期,发展理念和发展方式出现重大转变,经济进入中高速增长的“新常态”,使得全球资源需求增速放缓,由此带来国际政治经济格局及与之相关的矿产资源供需格局发生重大调整。
  一方面,宏观经济总量和结构的变化必然对矿产资源消费、生产产生重大影响,进而影响我国矿产品的供需形势和国际矿产品的供需格局。突出表现为,我国矿产资源的需求趋势将由过去的各矿种“普涨”转向“分异”:煤炭、铁矿石、锰矿等矿产资源需求达到顶点后逐步下行;铜、铝、镍、钨、铅等矿产资源需求增速将放缓,并在未来10年内达到顶峰;石油、天然气、铀矿及非常规油气等资源继续保持强劲增长;锂、铍、锶、锗、镓、铟等战略性新兴产业所需关键矿产则进入需求增长爆发期。
  另一方面,能源和矿产资源需求是永恒的,我国大宗矿产未来将面临新兴经济体“量”的争夺,战略性新兴矿产将面临发达国家“质”的竞争,资源安全问题仍然突出。在能源和矿产资源领域,大宗矿产需求仍旧旺盛,尽管需求增速放缓,但总量仍然很大,而战略性新兴矿产需求方兴未艾,处于快速增长阶段。我国将面临两方面的竞争压力:一是支撑国家新型城镇化、工业化发展所需的大宗矿产品巨量需求,将面临来自印度、印度尼西亚、越南等新兴经济体的资源竞争;二是支撑国家制造业转型升级,走向中高端,乃至“中国创造”所需的关键矿产需求,将面临来自美国、欧盟、日本等发达经济体的资源竞争。前者是“量”的竞争,后者更多的是“质”的竞争,是占领并引领未来高科技产业发展潮流的竞争,更是资源部门参与全球化、区域化资源治理的话语权竞争。
  (二)新时代对地矿地质地勘行业发展新要求
  习近平总书记在十九大报告中的有关论述高屋建瓴,方向清晰,指导明确,如“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”“加强地质灾害防治”“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国家自然资源资产管理和自然生态监管机构”等。要落实党的十九大对地矿地质地勘行业工作提出的新要求,满足经济社会发展和生态文明建设对行业的新需求的新变化,必须推进地矿地质地勘行业全方位、深层次的转型升级和结构性变化。
  1.工作对象变化。一是由单一型勘查向综合型勘查转变。由矿产资源向地、矿、海、水、林、草多门类自然资源转变。由资源向资源、环境、灾害、空间等多要素转变。二是由粗放型向精准型转变。地质地勘工作必须精准对接需求,聚焦解决关键问题,提供精准服务。
  2.工作领域变化,社会职能的变化。一是由陆域为主向陆域海域并重转变。二是由浅部为主向浅部深部并重转变。三是由境内为主向境内境外并重转变。四是由于自然和人为因素影响,生态环境日益恶化,自然灾害频发,阻碍了国家经济社会可持续发展,甚至危及人类的生存与发展,从大地质出发,协调人和自然的关系,拓宽地质地勘服务领域已成为行业的新任务。
  3.工作内容变化。由资源型地质地勘为主转变为资源型和生态型并重,生态型地质地勘市场潜力越来越大。资源环境调查由注重数量向注重数量、质量、生态综合评价转变。资源地质从传统的固体矿产向清洁能源矿产和战略新兴矿产与大宗紧缺矿产并重转变,由地质潜力评价向地质潜力、开发条件和环境影响“三位一体”综合评价转变。水工环地质工作由单一、单要素调查向资源、环境、空间、灾害多要素综合调查转变。基础地质工作回归岩石、地层、构造基本地质单元及其相互关系的调查研究;同时,一是向注重多圈层交互作用研究转变,二是向注重岩石、地层、构造对成油成矿致灾影响和对生产生活生态活动影响的调查研究转变。
  4.工作方式变化。更加依靠科技创新解决重大资源环境问题和地球系统科学问题。更加依靠大数据、云计算、人工智能等技术手段,提高解决问题的能力和社会化服务水平。要强化岩石圈、水圈、生物圈、大气圈及平整地对系统的演化过程及其之间的相互作用,开展大陆动力学、地球表层学、流体地质学、地质地理学等相关学科综合运用于整合科学,不断提升对地球的认知程度,创新行业的研究理论和研究成果。
  5.工作成果变化。成果表达方式由传统的、专业性较强的地质报告、地质图向提供地质解决方案转变。由找探矿为主变为探采一体化并重。
  6.工作主体变化。由于组织方式由传统的以学科为主线向以解决重大问题或完成重大任务为主线转变,工作主体由地质单位、地质工作者向跨专业、跨单位组团实施转变,多专业、多学科、多领域专家共同研究解决重大资源环境问题将成为常态。


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